+7 (499) 322-30-47  Москва

+7 (812) 385-59-71  Санкт-Петербург

8 (800) 222-34-18  Остальные регионы

Бесплатная консультация с юристом!

Статья 217.1 КАС РФ. Рассмотрение административных дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами

Аннотация научной статьи по государству и праву, юридическим наукам, автор научной работы — Папуша Анна Александровна

Рассматриваются некоторые особенности оспаривания актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, такие как субъектный состав, подведомственность и подсудность, предмет доказывания, распределение бремени доказывания между сторонами, возможность применения мер предварительной защиты, а также решение суда по делу. Отмечается, что ранее практика рассмотрения дел об обжаловании подобных актов в рамках прямого нормоконтроля складывалась противоречиво. Изменение действующего порядка путем дополнения гл. 21 КАС РФ ст. 217.1 произошло в результате признания Конституционным Судом РФ в Постановлении № 6-П от 31 марта 2015 г. несоответствующим Конституции РФ положения п. 1 ч. 4 ст. 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде РФ». Затрагивается проблема смещения интерпретационных актов с нормативными правовыми актами при выделении законодателем особенностей указанных видов актов. Высказывается мнение о необходимости дальнейшей доработки и устранения существующих в особом порядке рассмотрения дел об оспаривании интерпретационных актов противоречий путем анализа складывающейся по данной категории дел судебной практики.The article is devoted to some features of challenging the acts containing explanation of the legislation and having such standard properties as a subject structure, jurisdiction and judicial knowledge, a proof subject, sharing the burden of proof among the parties, a possibility of preliminary legal defense and court`s decisions. The author notes that until recently the practice of hearing such cases within direct monitoring standards has been very contradictory. The change of the current procedures has been achieved through addition of article 217.1. into article 21 of the Code of administrative legal proceedings of the Russian Federation. The author addresses the problem of interpretive acts shift with legal regulations, and expresses the view on the need of further revision and removal of contradictions through the analysis of court practice developing in this category of cases.

Похожие темы научных работ по государству и праву, юридическим наукам , автор научной работы — Папуша Анна Александровна,

Текст научной работы на тему «Особенности рассмотрения административных дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»

УДК 347.9 А.А. Папуша,

ББК 67.410.1 Российский государственный университет правосудия

Москва, Российская Федерация

ОСОБЕННОСТИ РАССМОТРЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДЕЛ ОБ ОСПАРИВАНИИ АКТОВ, СОДЕРЖАЩИХ РАЗЪЯСНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ОБЛАДАЮЩИХ НОРМАТИВНЫМИ

ИНфОРМАЦИЯ Пролог: журнал о праве / Prologue: Law Journal. — 2017. — № 2.

Дата поступления: 23.03.2017.

АННОТАЦИЯ Рассматриваются некоторые особенности оспаривания ак-

тов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, такие как субъектный состав, подведомственность и подсудность, предмет доказывания, распределение бремени доказывания между сторонами, возможность применения мер предварительной защиты, а также решение суда по делу. Отмечается, что ранее практика рассмотрения дел об обжаловании подобных актов в рамках прямого нормокон-троля складывалась противоречиво. Изменение действующего порядка путем дополнения гл. 21 КАС РФ ст. 217.1 произошло в результате признания Конституционным Судом РФ в Постановлении № 6-П от 31 марта 2015 г. несоответствующим Конституции РФ положения п. 1 ч. 4 ст. 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде РФ». Затрагивается проблема смещения интерпретационных актов с нормативными правовыми актами при выделении законодателем особенностей указанных видов актов. Высказывается мнение о необходимости дальнейшей доработки и устранения существующих в особом порядке рассмотрения дел об оспаривании интерпретационных актов противоречий путем анализа складывающейся по данной категории дел судебной практики.

КЛЮчЕВЫЕ СЛОВА Административный процесс; интерпретационные акты; осо-

бенности оспаривания интерпретационных актов.

БИБЛИОгРАфИчЕСКОЕ Папуша А.А. Особенности рассмотрения административных

ОПИСАНИЕ дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законода-

тельства и обладающих нормативными свойствами // Пролог: журнал о праве / Prologue: Law Journal. — 2017. — № 2.

Russian State University of Justice, Moscow, Russian Federation

Папуша А.А. Особенности рассмотрения админи-^^ИжурнАЛ о ШАБЕ / Papusha A.A. Features of trying administrative cases

стративных дел об оспаривании актов, PROLOGUE: about challenging the acts containing explanations of

содержащих разъяснения законодательства the legislation and having standard properties и обладающих нормативными свойствами

FEATURES OF TRYING ADMINISTRATIVE CASES ABOUT CHALLENGING THE ACTS CONTAINING EXPLANATIONS OF THE LEGISLATION AND HAVING STANDARD PROPERTIES

PUBLICATION DATA Prologue: Law Journal. -2017.-№ 2.

ABSTRACT The article is devoted to some features of challenging the acts

containing explanation of the legislation and having such standard properties as a subject structure, jurisdiction and judicial knowledge, a proof subject, sharing the burden of proof among the parties, a possibility of preliminary legal defense and court’s decisions. The author notes that until recently the practice of hearing such cases within direct monitoring standards has been very contradictory. The change of the current procedures has been achieved through addition of article 217.1. into article 21 of the Code of administrative legal proceedings of the Russian Federation. The author addresses the problem of interpretive acts shift with legal regulations, and expresses the view on the need of further revision and removal of contradictions through the analysis of court practice developing in this category of cases.

KEYwORDS Administrative process; interpretive acts; features of challenging

BIBLIOGRAPHIC Papusha A.A. Features of trying administrative cases about

DESCRIPTION challenging the acts containing explanations of the legislation and

having standard properties // Prologue: Law Journal. — 2017. — № 2.

Ситуация изменилась после признания в Постановлении № 6-П Конституционного Суда РФ от 31 марта 2015 г.1 не соответствующим Конституции РФ положения п. 1 ч. 4 ст. 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде РФ» от 5 февраля 2014 г. №

З-ФКЗ2. В связи с чем, законодателю было предписано внести в действующее законодательство изменения, направленные на установление особенностей судебного контроля в отношении таких актов в производстве по делам об оспаривании актов федеральных органов государственной власти, которые не являются нормативными правовыми актами, но обладают нормативными свойствами. Кроме того, в данном постановлении Конституционный Суд РФ указывает, что в настоящее время не установлены ни четкая компетенция, ни основания, условия и процессуальный порядок оспаривания актов федеральных органов исполнительной власти, являющихся актами разъяснения законоположений, наделенных нормативными свойствами3.

1 «По делу о проверке конституционности п.

1 ч. 4 с. 2 Федерального конституционного закона

«О Верховном Суде Российской Федерации» и абз.

3 подп. 1 п. 1 ст. 342 Налогового кодекса РФ в связи с жалобой открытого акционерного общества «Газпром нефть»» // СПС «КонсультантПлюс».

2 СПС «КонсультантПлюс».

3 Вестник Конституционного Суда РФ. — 2015. — № 3.

Папуша А.А. Особенности рассмотрения админи-^^Ижурнал о праве / Papusha A.A. Features of trying administrative cases

стративных дел об оспаривании актов, prologue: about challenging the acts containing explanations of

содержащих разъяснения законодательства и the legislation and having standard properties обладающих нормативными свойствами

Федеральным законом «О внесении изменений в АПК РФ и КАС РФ в части установления порядка судебного рассмотрения об оспаривании отдельных актов» от 15 февраля 2016 г. № 18-ФЗ гл. 21 КАС РФ дополнена ст. 217.1, в которой определены особенности рассмотрения данной категории дел4.

Остановимся подробно на некоторых особенностях рассмотрения данной категории административных дел, не углубляясь в проблемы правовой природы интерпретационных актов [1, с. 3-5; 3, с. 31, 35; 5, с. 95, 97-98; 6, с. 47; 8, с. 23; 9, с. 2].

Во-первых, исходя из отсылочной нормы ч. 2 ст. 217.1 КАС РФ, административным истцом по данной категории дел выступает юридическое лицо иди индивидуальный предприниматель, в отношении которого применен этот акт или являющееся субъектом отношений, регулируемых оспариваемым актом, если оно полагает, что соответствующий акт обладает нормативными свойствами и по своему содержанию не соответствует действительному смыслу законодательства. Административным ответчиком будет являться орган, принявший оспариваемый интерпретационный акт.

В-третьих, в ч. 3 рассматриваемой статьи определен предмет доказывания, отличный от предмета доказывания по делам об оспаривании нормативного правового акта и содержащий следующие факты:

— нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

— обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими приме-

нить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц;

— соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений.

Следует согласиться с мнением С.В. Никитина [7, с. 45], что выделение указанных выше фактов в качестве особенностей интерпретационных актов порождает проблему их смешения с нормативными правовыми актами, в частности, с подзаконными актами, принятыми в качестве уточнения норм общего характера, содержащихся в более высоких по юридической силе законах.

В-четвертых, перераспределено бремя доказывания: доказывание фактов предмета доказывания возложено на орган, принявший интерпретационный акт.

В-пятых, в связи с тем, что на дела данной категории распространяются общие положения гл. 21 КАС РФ, возникает вопрос о возможности применения судом по данной категории дел мер предварительной защиты, указанных в ст. 211 КАС РФ.

В-шестых, результатом рассмотрения дела по оспариванию интерпретационного акта является принятие судом одного из решений:

— об удовлетворении поданного заявления;

— об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений.

Между тем, из указанной выше нормы КАС РФ непонятно, какое решение должен принять суд в отношении акта, обладающего нормативными свойствами и соответствующего разъясняемой норме [6, с. 45]. В данном случае суду следует исходить из общих положений гл. 21 КАС РФ, а именно руководствоваться ст. 215 КАС РФ, признавая интерпретационный акт не действующим.

В заключение необходимо подчеркнуть, что особый порядок рассмотрения дел об оспаривании интерпретационных актов нуждается в дальнейшей доработке и устранению существующих в нем противоречий путем анализа складывающейся по данной категории дел судебной практики.

Папуша А.А. Особенности рассмотрения админи-^^Ижурнал о праве / Papusha A.A. Features of trying administrative cases

стративных дел об оспаривании актов, prologue: about challenging the acts containing explanations of

содержащих разъяснения законодательства the legislation and having standard properties и обладающих нормативными свойствами

список использованной литературы

2. Иванов Р.Л. «Нормативные» письма как форма официального толкования норм права // Вестник Омского университета. — 2016 — № 3. — С. 26-31.

8. Nikitin S.V. Judicial control of normative legal acts in civil and arbitration proceedings [Sudebnyj kontrol’ za normativnymi pravovymi aktami vgrazhdanskom i arbitrazhnom processej. Moscow, Volters Cluver Publishing, 2010. 304 p. (In Russ.).

Папуша А.А. Особенности рассмотрения админи-^^Ижурнал о праве / Papusha A.A. Features of trying administrative cases

Это интересно:  Статья 310 гк рф с комментариями

стративных дел об оспаривании актов, prologue: about challenging the acts containing explanations of

содержащих разъяснения законодательства и the legislation and having standard properties обладающих нормативными свойствами ^^^^^^^^^

СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ

Папуша Анна Александровна (Москва) — аспирант кафедры гражданского, арбитражного и административного процессуального права Российского государственного университета правосудия (117418, г. Москва, ул. Новочеремушкинская, 69, e-mail: verowolf@yandex.ru).

INFORMATION ABOUT THE AUTHOR

Папуша А.А. Особенности рассмотрения админи-^^Ижурнал о праве / Papusha A.A. Features of trying administrative cases

стративных дел об оспаривании актов, prologue: about challenging the acts containing explanations of

содержащих разъяснения законодательства the legislation and having standard properties и обладающих нормативными свойствами

Юристы подвели первые итоги оспаривания разъяснений органов исполнительной власти

С середины марта 2016 г. действует ст. 217.1 КАС РФ, описывающая порядок рассмотрения административных дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами. Кому удалось воспользоваться новой нормой, а кто и по какой причине получил от суда отказ в рассмотрении заявления, обсудили в рамках VI Петербургского международного юридического форума участники круглого стола «Нормативность и нормативный акт», организованного по инициативе статс-секретаря Министерства юстиции РФ Юрия Любимова.

Дубы, веселая поросль и бурьян — с такими зарослями сравнила современную российскую правовую систему Наталья Рассказова, и.о. декана юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета. Дубы — кодексы, поросль — текущее законодательство, а заполонивший все бурьян — эпистолярное творчество федеральных органов власти, которому и был посвящен круглый стол. «Почему разъяснения ФОИВов приравниваются к актам, имеющим правовое значение, ведь ни в одном положении об исполнительных органах власти нет указания на то, что они могут издавать правила, обязательные для исполнения?» — удивляется ученый-юрист.

Тем не менее «ненормативные» разъяснения приобрели настолько большой масштаб и влияние, что, несмотря на то что возможность оспорить любые действия исполнительных органов была в российском праве всегда, возникла потребность в специальной процедуре оспаривания. Появилась она как результат постановления Конституционного суда РФ от 31.03.2015 № 6-П, вынесенного по итогам рассмотрения жалобы ОАО «Газпром нефть» на письмо ФНС России, посвященное налогу на добычу полезных ископаемых.

Во исполнение решения КС РФ законодатель внес изменения в АПК РФ и КАС РФ (Федеральный закон от 15.02.2016 № 18-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в части установления порядка судебного рассмотрения дел об оспаривании отдельных актов»). В частности, Кодекс административного производства РФ был дополнен вступившей в силу в марте 2016 г. ст. 217.1. Согласно данной норме в суд общей юрисдикции с административным исковым заявлением об оспаривании правового акта могут обратиться лица, полагающие, что оспариваемый акт обладает нормативными свойствами и по своему содержанию не соответствует действительному смыслу разъясняемых нормативных положений (подробнее см. «Защиту от неадекватных разъяснений законодательства предоставит суд», «ЭЖ», 2015, № 17 и «Почти нормативные правовые акты можно будет оспорить в суде наравне с нормативными», «ЭЖ», 2016, № 06).

Неоднократность и неопределенный круг лиц могут быть косвенными

Евгений Тарибо, начальник Управления конституционных основ публичного права КС РФ, в рамках дискуссии указал на различия того, что постановил Конституционный суд РФ, и того, что получилось у законодателя. В постановлении от 31.03.2015 № 6-П КС РФ дал характеристику акта, имеющего нормативные свойства:

обязательный для неопределенного круга лиц;

рассчитанный на неоднократное применение;

имеющий общерегулятивное значение.

То есть нормативность акта возникает, когда он влияет на неопределенный круг лиц и применяется неоднократно. В КАС РФ эта формулировка воспроизведена не буквально: элементы характеристики обособлены друг от друга. Тем не менее это механизм оспаривания не испортило, и применять его можно.

Среди главных новаций новых норм об оспаривании разъяснений Е. Тарибо отметил, что такие признаки, как неоднократность и неопределенный круг лиц, могут проявляться косвенно. Например, формально разъяснения ФНС России адресованы не налогоплательщикам, а налоговым органам, но последние, вооружившись этими разъяснениями, неминуемо будут применять подобное толкование к налогоплательщикам. Тем самым разъяснения распространяются на неопределенный круг лиц. Неоднократность в этом случае выводится из того, что разъясняемая налоговая норма действует и носит постоянный характер и применяется к налогоплательщику периодически (в рамках налогового периода). При таком прочтении налогоплательщики и участники других правоотношений получают превентивную помощь при оспаривании ненормативных актов.

Еще одна важная новация заключается в том, что если в случае оспаривания нормативного акта суд должен вынести суждение о компетенции издавшего акт органа, то здесь суду нужно выяснить действительный смысл разъясняемой нормы. Важно отметить, что поскольку акты, изданные федеральными органами власти, в первой инстанции оспариваются в Верховном суде РФ, то на уровне ВС РФ формируется единственное толкование смысла норм, которые были или будут разъяснены.

Суды не находят нормативных разъяснений

У главного триумфатора решения КС РФ от 31.03.2015 № 6-П Романа Квитко, возглавляющего Дирекцию по правовым вопросам ПАО «Газпром нефть», осталось немало вопросов к процедуре оспаривания и отмены ненормативных актов. Внимательно наблюдая за практикой, он насчитал после марта 2016 г. десять обращений в Верховный суд РФ с подобными заявлениями. Из них по восьми был вынесен отказ в принятии, и только два дела дошли до рассмотрения по существу. В одном из рассмотренных ВС РФ дел в административном иске отказали по причине того, что акт не содержит нормативных разъяснений, а в другом, по письму Росприроднадзора, было установлено, что оно содержит нормативное предписание, и его отменили в части.

В связи с этим Р. Квитко беспокоит возможность получения отказа в принятии административного искового заявления по причине того, что судья не нашел в оспариваемом документе нормативных разъяснений. Поскольку такие дела рассматриваются Верховным судом РФ по первой инстанции, юрист считает, что их в любом случае необходимо рассматривать по существу, выслушав аргументы сторон, а не отказывать в принятии. Также он сожалеет о том, что отсутствует возможность присоединения к иску третьего лица, хотя оспариваемые документы, как правило, затрагивают неопределенный круг лиц. Проблемой является и то, что органы власти могут не публиковать сведения об отмененных актах, в результате применителям зачастую неизвестно, что акт отменен. Осталось непонятным, как защищаться в ситуации, когда акт отменили, а де-факто его продолжают применять.

Частные разъяснения могут быть оспорены в ином порядке

Юрий Иваненко, судья Верховного суда РФ, рассказал, как судьи подходят к рассмотрению заявлений об отмене ненормативных актов. Первые подобные дела, которые ВС РФ принимал и рассматривал еще до постановления КС РФ от 31.03.2015 № 6-П, касались строительных норм и правил (СНИПов). Часть из строительных норм и правил могут применяться по желанию, а некоторые носят обязательный характер, соответственно, имеют нормативные свойства. Однако, как правило, это технические нормы, а в делах абстрактного нормоконтроля ВС РФ проверяет все-таки действие правовых норм, их юридическую силу по сравнению с другими нормами и их соответствие или несоответствие. Поэтому ВС РФ проверял СНИПы на соответствие актам большей юридической силы и пытался в них найти нормативные свойства, которые не нашел в самих СНИПах.

Ситуацию с превалирующими отказами в принятии заявлений в текущей практике ВС РФ судья объяснил тем, что в некоторых случаях лица, обратившиеся за этим способом защиты, такого права не имели либо выбрали неверный способ защиты. В статье 217.1 КАС РФ говорится, что с административным исковым заявлением о признании акта, обладающего нормативными свойствами, недействующим вправе обратиться лица, указанные в ч. 1—4 ст. 208 КАС РФ. Это два вида субъектов: лица, к которым акт применен, и лица, являющиеся субъектами отношений, регулируемых этим актом.

Любые акты-разъясненения, которые не зарегистрированы в качестве НПА, независимо от того, ответ ли это, письмо, телеграмма, содержащая ведомственную интерпретацию текущего законодательства, судьи рассматривают на предмет того, касается ли интерпретированная норма обратившегося гражданина и является ли он именно субъектом правоотношения, регулируемого этой нормой. «Законодатель указал именно субъекта правоотношения, а не субъекта права. — подчеркнул Ю. Иваненко. — Применительно к конкретным ситуациям мы в ВС РФ толкуем норму так, чтобы обеспечить гражданам доступ к правосудию, и считаем, что документ, на который гражданин нам указывает, регулирует правоотношения, хотя его нормативные свойства еще не выявлены».

Бывает, что в ВС РФ обращаются лица с административными исками по 217.1 КАС РФ за обжалованием судебных решений, постановлений органов дознания и следствия или и вовсе оспаривают акт, не имеющий к ним отношения, только потому, что считают, что если они станут субъектами правоотношения, то в будущем этот акт, вероятно, может нарушать их права. Также в судейской практике был случай, когда к гражданину был применен акт, который очевидно не должен был быть к нему применен.

Также бывают попытки оспорить ответы частного характера, когда конкретный налогоплательщик получил ответ, был с ним не согласен и пытался оспорить в ВС РФ, считая, что, ответив ему персонально, Минфин установил общие правила поведения для неопределенного круга лиц. Но из положений Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» следует, что такие ответы могут быть оспорены в ином порядке, чем оспаривание документа, обладающего нормативными свойствами.

Судья ВС РФ обратил внимание на различия в оспаривании нормативных и ненормативных документов. Нормативные акты согласно ст. 215 КАС РФ проверяются достаточно подробно: прядок издания, компетенция издавшего органа, был ли факт превышения полномочий, зарегистрирован и опубликован ли акт и т. п. И только потом акт проверяется на соответствие документам большей юридической силы. И если суд устанавливает нарушение порядка издания НПА, то может этим и ограничиться и признать акт недействующим, не проверяя его содержание на соответствие другим актам. При проверке же актов, разъясняющих законодательство и имеющих нормативные свойства, ВС РФ не проверяет порядок издания, поскольку законодатель не требует этого, так же как не предписывает проверять акт на соответствие документам, имеющим большую юридическую силу. Исходя из правовой природы таких актов, законодатель указал, что суд должен проверить, соответствуют ли они (если они обладают нормативными свойствами, на которые указало заинтересованное лицо) смыслу разъясняемых положений и устанавливают ли какие-то обязательные правила поведения, которые не предусмотрены разъясняемой нормой. В результате получается, что ненормативные акты имеют более либеральный режим проверки.

Нужен универсальный порядок составления разъяснений

Олег Овчар, начальник Правового управления ФНС России, выступил в защиту разъясняющих писем по налоговым вопросам. «Благодаря разъяснениям в письмах мы добились значительного снижения числа судебных споров, потому что все узнали правила игры», — пояснил чиновник. Кроме того, согласно Федеральному закону от 02.05.2006 № 59-ФЗ ФНС России обязана отвечать, если гражданин направил запрос. При этом запросы задаются не в центральный аппарат, а транслируются в территориальные органы, и разъяснение выходит за подписью руководителя территориального органа. Получается, что вроде бы ответ дается на частный запрос, но когда он становится публичным, им начинают руководствоваться другие лица и допускают ошибки, если разъяснение составлено некорректно. К этой проблеме приводит отсутствие порядка формирования и согласования таких разъяснений. Поэтому необходим единый подход к их составлению. На сегодняшний день Минфин России и ФНС России пользуются формальной отпиской, что «данное письмо не носит нормативного характера и не является обязательным», по существу же решения нет.

Это интересно:  Статья 5.35.1 КоАП РФ. Неуплата средств на содержание детей или нетрудоспособных родителей

«В системе МВД России вообще запрещено давать разъяснения, — рассказал статс-секретарь — заместитель министра Игорь Зубов, — потому что мы считаем, что все вопросы, касающиеся прав граждан, должны регламентироваться нормативными актами — приказами и инструкциями, зарегистрированными в Минюсте. И если гражданин будет что-то оспаривать, то это должен быть нормативный акт, подписанный в установленном порядке».

Ю. Иваненко считает, что проблема с актами-разъяснениями, не зарегистрированными Минюстом, возникла в связи с тем, что в российском праве нет дефиниций, что такое «нормативность», «нормативные свойства», «нормативный акт». Эти вопросы оставлены на разрешение практике. Но в практике на сегодняшний день даны только ориентиры.

По мнению Н. Рассказовой, проблема в юридической неграмотности, вызвавшей превалирование «авторитетных разъяснений» перед нормами закона, а также в самих текстах законов, которые пишут исполнительные органы власти в виде пошаговой инструкции. Но норма — это абстрактное правило, которое в силу своей абстрактности и одновременно внятности оставляет суду возможность толковать и применять ее. Нынешние законы, по мнению ученого, постепенно утратили это свойство. А ведомства вместо нормативных актов пишут письма, и практика этим письмам-разъяснениям почему-то придает значение.

Юрий Любимов отметил, что сейчас очень много актов, которые маскируются под рекомендательные, а на самом деле являются нормативными. Поэтому в Министерстве юстиции поменяли практику и считают акт рекомендательным, только если в каждом пункте написано «рекомендуется». Если же «рекомендуется» есть только в первой статье, а дальше идут нормативные правила, практика воспринимает их как обязательные. Чтобы снизить количество ошибочных толкований норм права федеральными органами власти, по мнению представителя Минюста России, стоит ввести коллегиальное принятие таких решений или как минимум повысить уровень должностных лиц, которые могут давать разъяснения. Чтобы навести порядок в принятии нормативных разъяснений, Р. Квитко предложил установить досудебную процедуру их оспаривания, в рамках которой заявитель, прежде чем обратиться в суд, должен обратиться в Минюст России, который необходимо наделить правом отменять такие разъяснения, не дожидаясь решения суда. «Подобное право есть у прокуроров, но пользуются они им крайне редко», — выразил сожаление юрист ПАО «Газпром нефть».

ОАО «Газпром нефть» обратилась в ВС РФ с заявлением о признании недействительным письма ФНС России, в котором служба дала разъяснения о порядке определения налоговой ставки по налогу на добычу полезных ископаемых в части перерасчета сумм налога с учетом утверждаемых нормативов потерь полезных ископаемых на очередной календарный год. ВС РФ в принятии заявления отказал, отметив, что этот вопрос подведомственен арбитражному суду. Вскоре с аналогичным заявлением ОАО «Газпром нефть» обратилось и в ВАС РФ, который в свою очередь прекратил производство по делу, сославшись на то, что оспариваемое письмо не отвечает критериям нормативного правового акта ни по форме, ни по содержанию, ни по издавшему его субъекту, ни по источнику опубликования.

Тогда компания обратилась в КС РФ с жалобой на нарушение ее конституционных прав п. 1 ч. 4 ст. 2 Федерального конституционного закона от 05.02.2014 № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» в той мере, в которой эта норма ограничивает право компании на судебное оспаривание актов ФНС России, которые устанавливают для налогоплательщиков обязанности, не предусмотренные НК РФ, т. е., по сути, являются нормативными правовыми актами, несмотря на то что не отвечают формальным критериям нормативного акта.

КС РФ подтвердил, что у ФНС России есть право принимать акты информационно-разъяснительного характера, адресованные непосредственно налоговым органам и должностным лицам, применяющим соответствующие законоположения. И хотя обязательность содержащихся в них разъяснений для налогоплательщиков нормативно не закреплена, такие акты опосредованно, через правоприменительную деятельность должностных лиц налоговых органов, приобретают, по сути, обязательный характер и для неопределенного круга налогоплательщиков. Соответственно, если оспариваемый акт обладает свойствами, позволяющими применять его в качестве обязывающего предписания общего характера, то, как указал КС РФ, его облечение в форму разъяснения само по себе не может служить достаточным основанием для признания недопустимости его проверки на соответствие федеральному закону. Иными словами, нормативность акта надо проверять не на основании формальных признаков, а по существу.

Поскольку в действующем на момент рассмотрения жалобы ОАО «Газпром нефть» законодательстве отсутствовал конкретный механизм оспаривания разъяснений органов исполнительной власти, не отвечающих формальным критериям НПА, КС РФ предписал внести в действующее законодательство изменения, определяющие особенности рассмотрения дел об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, в том числе актов ФНС России, содержащих разъяснения законодательства, которые формально не являются нормативными правовыми актами, но фактически обладают нормативными свойствами.

Изменения в АПК РФ и КАС РФ

Смотрите также:

16 марта 2016 года вступили в силу новые редакции Кодекса административного судопроизводства и Арбитражного процессуального кодекса. Поправки касаются особенностей оспаривания нормативных актов министерств и ведомств, содержащих разъяснения законодательства.

16 марта 2016 года вступил в силу Федеральный закон от 15.02.2016 N 18-ФЗ, который внес поправки в Арбитражный процессуальный кодекс РФ и Кодекс административного судопроизводства РФ в части установления порядка судебного рассмотрения дел об оспаривании отдельных актов. В частности, речь идет об оспаривании писем Минфина и нормативных актов других органов, которые содержат разъяснения законодательства и являются обязательными к применению.

Изменения в АПК РФ

В статью 29 АПК РФ, регулирующую подведомственность экономических споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, добавлен новый пункт 1.2, в соответствии с которым административные споры, связанные с оспариванием актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, отнесены к компетенции Суда по интеллектуальным правам. В силу новой редакции статьи 34 АПК РФ, арбитражные суды должны рассматривать дела «об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти в сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии интегральных микросхем, права на секреты производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».

Глава 23 АПК РФ получила новое название «Рассмотрение Судом по интеллектуальным правам дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами». В эту главу добавлена новая статья 195.1 АПК РФ, регулирующая порядок рассмотрения дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами. В ее новелле сказано, что споры подобного рода Суд по интеллектуальным правам должен установить, обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, которые позволяли бы применять его неоднократно в качестве общеобязательного предписания, а также соответствуют ли положения оспариваемого акта разъясняемым им нормам законодательства.

Кроме того, статьей 195.1 АПК РФ определено, что Суд по интеллектуальным правам может принять по итогам рассмотрения одно из двух решений:

признать оспариваемый акт полностью или в части не обладающим нормативными свойствами и соответствующим разъясняемым им требованиям законодательства;

  • признать оспариваемый акт полностью или в части не соответствующим разъясняемым им требованиям законодательства, устанавливающим не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, вследствие этого признать этот акт не действующим полностью или в части.
  • Новой редакцией статьи 196 АПК РФ определено, что решение Суда по интеллектуальным правам по делу об оспаривании нормативного правового акта или по делу об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, вступившее в законную силу, подлежит немедленному направлению в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти государственного учреждения — издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации, а также во все официальные издания федеральных органов исполнительной власти и другие официальные издания, в которых ранее был опубликован данный акт. Решение суда подлежит незамедлительному опубликованию в этих изданиях.

    Изменения в КАС РФ

    В новой редакции статьи 1 КАС РФ определено, что кодекс, в том числе, регулирует оспаривание актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами. Статьей 20 КАС РФ подсудность таких дел отнесена к компетенции Верховного суда РФ. Поэтому, в статье 21 КАС РФ определено, что Верховный суд рассматривает дела, связанные с оспариванием

    В статье 62 КАС РФ регламентировано, что обязанность доказывания законности и обоснованности таких нормативных актов лежит на органах власти и самоуправления, которые их издали. В силу статьи 128 КАС РФ суд может отказать в принятии административного иска по оспариванию таких актов, в случае, если в нем не будут приведены обстоятельства, при которых оспариваемый документ нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.

    Статьей 194 КАС РФ предписано, что производство по делу об оспаривании нормативных актов подлежит прекращению, если существует другое судебное решение, уже вынесенное в отношении оспариваемого документа.

    Глава 21 КАС РФ изменила название на «Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами». В нее добавили новую статью 217.1 КАС РФ, которая будет регламентировать порядок рассмотрения подобных споров. По своим положениям она сходна со статьей 195.1 АПК РФ.

    Кто не идёт вперед, тот идёт назад

    четверг, 7 июля 2016 г.

    Порядок оспаривания актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами

    31 марта 2015 года Конституционный Суд РФ вынес решение по делу № 6-П о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 закона «О Верховном Суде Российской Федерации» и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса РФ.

    В постановлении по делу суд предложил «федеральному законодателю в целях устранения соответствующего пробела в правовом регулировании … внести в действующее законодательство изменения, определяющие особенности рассмотрения дел об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, в том числе актов ФНС, содержащих разъяснения налогового законодательства, которые формально не являются нормативными правовыми актами, но фактически обладают нормативными свойствами» ( http://rusrim.blogspot.ru/2015/06/blog-post_21.htm )

    Федеральный закон от 15 февраля 2016 № 18-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в части установления порядка судебного рассмотрения дел об оспаривании отдельных актов» исполняет требование КС и вступил в силу 17 марта 2016 года.

    Изменения внесены в Арбитражный процессуальный кодекс и в Кодекс административного судопроизводства.

    В Арбитражном процессуальном кодексе уточнено, что Суд по интеллектуальным правам в качестве суда первой инстанции рассматривает дела об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, в сфере прав:

    • Патентных и на селекционные достижения,
    • На топологии интегральных микросхем,
    • На секреты производства (ноу-хау),
    • На средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий,
    • Использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии (п..1-1 ч.4 ст.34)

    Глава 23 Кодекса дополнена статьей 195-1 «Рассмотрение дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».

    Суд устанавливает, обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц, и соответствуют ли его положения разъясняемым им нормативным положениям (п.3).

    Обязанность доказывания соответствия положений оспариваемого акта разъясняемым нормативным положениям возлагается на орган или должностное лицо, которые его приняли (п.4).

    Это интересно:  Архивы Полезные статьи - Страница 6 из 53 - О недвижке.ру

    По результатам рассмотрения дела суд принимает одно из следующих решений
    о признании оспариваемого акта полностью или в части:

    • Не обладающим нормативными свойствами (п.5);
    • Не соответствующим разъясняемым им нормативным положениям, устанавливающим не предусмотренные ими общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение, и о признании его не действующим полностью или в части.

    В Кодексе административного судопроизводства РФ уточнена подсудность дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.

    Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, представительных органов муниципальных образований (ч.2 ст.20).

    Верховный Суд РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании актов (п.1-1 ст. 21):

    • Федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов;
    • Центрального банка РФ;
    • Государственных внебюджетных фондов, в том числе Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

    Глава 21. Кодекса дополнена статьей 217-1 «Рассмотрение административных дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».

    При рассмотрении административного дела об оспаривании акта суд выясняет (п.3):

    • Нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
    • Обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц;
    • Соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений.

    Обязанность доказывания того, что положения оспариваемого акта соответствуют действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, возлагается на орган, организацию или должностное лицо, которые его приняли (п.4).

    По результатам рассмотрения дела суд принимает одно из следующих решений (п.5):

    • Об удовлетворении заявленных требований полностью или в части;
    • Об отказе в удовлетворении заявленных требований.

    Мой комментарий: Новые положение позволят организациями более эффективно защищать свои интересы и «давать по лапам» тем органам государственной власти, которые вместо того, чтобы работать над совершенствованием законодательно-нормативной базы, «подкручивают» её в своих интересах письмами с разъяснениями, требуя затем их неукоснительного соблюдения.

    Тема 11. Общая характеристика производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.

    Федеральным законом от 15 февраля 2016 г. № 18-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в части установления порядка судебного рассмотрения дел об оспаривании отдельных актов внесены поправки в АПК РФ и КАС РФ, которыми закреплены правила оспаривания гражданами, ИП, организациями и их объединениями, прокурорами и другими лицами актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.

    К подобным документам относятся чаще всего приказы и письма министерств, служб и агентств, которые по формальным признакам нельзя признать нормативными актами, но фактически они влияют на права и обязанности субъектов. Нередко такими являются разъяснения Минфина и ФНС России, которые де юре обязательны только для налоговых инспекций, но де факто заставляют учитывать содержащиеся в них положения и налогоплательщиков. К слову, именно возможность оспаривания письма налоговой службы, которое увеличивало налоговую нагрузку плательщиков НДПИ, стала в свое время предметом оспаривания в КС РФ. ВС РФ и ВАС РФ отказались принимать дело к рассмотрению на том основании, что это письмо невозможно отнести к нормативным актам – а процессуальное законодательство предусматривает право заявителя обжаловать только последние. Но КС РФ в марте прошлого года встал на сторону налогоплательщика и предписал законодателю установить процедуру обжалования актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (подлежащих применению не только в налоговой, но и в других сферах).

    Изменениями установлено, что подобные акты федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, Банка России и государственных внебюджетных фондов рассматривает в качестве первой инстанции ВС РФ. Доказать законность того или иного акта должен будет сам орган, который его издал. Однако истец при подаче административного искового заявления в суд должен пояснить, как оспариваемым актом нарушаются либо иным образом затрагиваются его права, свободы и законные интересы. В противном случае в принятии заявления будет отказано.

    В судебном заседании суд должен будет разрешить три основных вопроса:

    действительно ли актом затрагиваются права заявителя;

    обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц;

    соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений.

    По итогам рассмотрения дела суд может отказать заявителю либо признать спорный акт не действующим полностью или в части со дня его принятия (или с иной определенной судом даты).

    Аналогичные правила установлены для оспаривания актов федеральных органов исполнительной власти в сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии интегральных микросхем, права на секреты производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами. Полномочия по определению их законности возложены на СИП.

    Тема 12. Общая характеристика производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

    Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее — орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

    В случае, если это предусмотрено федеральным законом, общественное объединение вправе обратиться в суд с требованием об оспаривании решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что нарушены или оспорены права, свободы и законные интересы всех членов этого общественного объединения, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

    В случае, если федеральным законом установлено обязательное соблюдение досудебного порядка разрешения административных споров, обращение в суд возможно только после соблюдения этого порядка.

    В случаях, предусмотренных КАС РФ, органы государственной власти, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, иные органы, организации и лица, а также прокурор в пределах своей компетенции могут обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

    Не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ, административные исковые заявления о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в случаях, если проверка законности таких решений, действий (бездействия) осуществляется в ином судебном порядке.

    Если КАС РФ не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

    Административное исковое заявление об оспаривании решения представительного органа муниципального образования о самороспуске или об оспаривании решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования может быть подано в суд в течение десяти дней со дня принятия соответствующего решения.

    Административное исковое заявление о признании незаконными решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя может быть подано в суд в течение десяти дней со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

    Административное исковое заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения, может быть подано в суд в течение десяти дней со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

    Пропуск установленного срока обращения в суд не является основанием для отказа в принятии административного искового заявления к производству суда. Причины пропуска срока обращения в суд выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании.

    Несвоевременное рассмотрение или нерассмотрение жалобы вышестоящим органом, вышестоящим должностным лицом свидетельствует о наличии уважительной причины пропуска срока обращения в суд.

    Тема 13. Общая характеристика производства по административным делам, рассматриваемым Дисциплинарной коллегией Верховного Суда Российской Федерации.

    Лицо, судейские полномочия которого досрочно прекращены решением Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации (далее — Высшая квалификационная коллегия судей) или решением квалификационной коллегии судей субъекта Российской Федерации за совершение им дисциплинарного проступка, вправе обратиться с жалобой на указанные решения квалификационных коллегий судей в Дисциплинарную коллегию.

    Председатель Верховного Суда Российской Федерации вправе обратиться в Дисциплинарную коллегию по вопросу о досрочном прекращении полномочий судьи за совершение им дисциплинарного проступка в случаях, если Высшей квалификационной коллегией судей или квалификационной коллегией судей субъекта Российской Федерации отказано в удовлетворении представления о прекращении полномочий судьи за совершение им дисциплинарного проступка.

    В Дисциплинарную коллегию могут быть обжалованы решение Высшей квалификационной коллегии судей о наложении дисциплинарного взыскания на судью и решение Высшей квалификационной коллегии судей о результатах квалификационной аттестации судьи.

    Статья написана по материалам сайтов: cyberleninka.ru, www.eg-online.ru, ppt.ru, rusrim.blogspot.com, infopedia.su.

    »

    Помогла статья? Оцените её
    1 Star2 Stars3 Stars4 Stars5 Stars
    Загрузка...
    Добавить комментарий

    Adblock detector